Kunnen ministers individueel aansprakelijk worden gesteld voor wanbeleid? Die vraag is belangrijk omdat de regering in deze turbulente Corona-tijden veel macht naar zich toetrekt. Maar ook in het ‘oude normaal’ is deze vraag van belang. Tien jaar autonomie heeft laten zien, dat er nogal wat mis kan gaan met onze politici en bestuurders.
Of het nou gaat om jaarrekeningen, aanbestedingsprocedures, subsidieverordeningen, salarisadministraties of het aangaan van financiële verplichtingen, er is in de afgelopen tien jaar zoveel misgegaan en het heeft de Curaçaose belastingbetaler zoveel geld gekost, dat de vraag gerechtvaardigd is hoe het zit met de aansprakelijkheid van ministers.
Curaçao heeft weliswaar een jonge democratie en het eiland is klein. Toch kent deze democratische rechtstaat checks en balances die ervoor moeten zorgen dat het bestuursproces niet ontaardt. Of ze werken is een tweede.
Een van de deze waarborgmechanismen is de controlerende taak van de Staten ten opzichte van de regering. Maar er zijn er veel meer. De Raad van Advies schreef er – op uitnodiging van diezelfde Staten – uitgebreid over in 2013.
Ministeriële verantwoordelijkheid
De financiële ministeriële verantwoordelijkheid is de verantwoordelijkheid van ambtsdragers voor de rechtmatigheid van uitgaven en ontvangsten en voor de juistheid en volledigheid van de opgemaakte rekening. Daarnaast ligt bij deze verantwoordelijkheid de nadruk op de rechtmatigheid van het financiële beheer en bestuur in overeenstemming met de begroting en met de geldende wettelijke regelingen.
De roep in de samenleving om individuele ambtsdragers persoonlijk aansprakelijk te stellen was na het eerste kabinet van Gerrit Schotte zeer groot. De Staten (oppositie) vroeg daarom destijds aan de Raad van Advies om inzichtelijk te maken hoe ministers persoonlijk juridisch aangepakt kunnen worden. Dat ze hun eigen politieke instrument bij uitstek – de vertrouwensregel – daarbij over het hoofd zagen is tekenend voor de ineffectiviteit ervan in onze jonge democratie.
Decharge
Bij de behandeling van de jaarrekening – het einde van de begrotingscyclus – heeft de Staten het laatste woord. Mocht een minister handelingen hebben verricht waartoe hij of zij niet was gemachtigd dan kan via de zogenaamde indemniteitslandsverordening van de Algemene Rekenkamer de minister gevrijwaard worden bij het al dan niet corrigeren van onrechtmatige uitgaven of begrotingsoverschrijdingen.
Door goedkeuring van de jaarrekening door de Staten wordt decharge verleend aan de ministers. Hierdoor worden zij ontlast ten aanzien van het door hen gevoerde financieel beleid en beheer. Maar uit artikel 52 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 blijkt dat de minister niet geheel gedechargeerd wordt van zijn financiële ministeriële verantwoordelijkheid.
De verplichting tot het afleggen van verantwoording blijft bestaan, indien na het afsluiten van een begrotingsjaar en het verlenen van decharge alsnog onrechtmatigheden en ongeregeldheden aan het licht komen. Het verlenen van decharge is in de praktijk slechts noodzakelijk om de boel af te ronden en is in die zin te beschouwen als een formele handeling, waaraan geen absolute betekenis moet worden toegekend.
De minister kan nadat decharge is verleend alsnog zowel politiek, civielrechtelijk alsook strafrechtelijk verantwoordelijk worden gesteld.
De Algemene Rekenkamer constateert al jaren dat de wettelijk gestelde termijn voor de vaststelling van de jaarrekening bij de Staten niet wordt nageleefd. Bovendien blijkt dat de door de regering tot nu toe opgestelde jaarrekeningen aanzienlijke gebreken bevatten.
Daardoor is het voor de Staten onmogelijk om te beoordelen of de regering juist is omgegaan met de door de Staten vastgestelde begroting en beleid. Het parlement kan dan ook niet beoordelen of aan de regering decharge kan worden verleend. De Raad van Advies stelt dat de Staten de zittende regering voor dergelijke gebreken ter verantwoording kan roepen.
Politieke zeden
De Raad van Advies wijst erop dat een bestuurder wegens onrechtmatig financieel beheer op grond van Curaçaos’ recht niet persoonlijk financieel aansprakelijk kan worden gesteld in de zin van een bepaling vergelijkbaar met de Comptabiliteitslandsverordening van Aruba.
Dat betekent dat in onze parlementaire democratie primair de door burgers gekozen vertegenwoordigers, in dit geval de Staten, de bestuurders controleren en ter verantwoording roepen. Maar uit de praktijk blijkt dat het overlaten aan de politieke zeden om op te treden tegen falende bestuurders niet of nauwelijks effectief of toereikend is. Toch kunnen in die gevallen -zelfs afgetreden – bestuurders civielrechtelijk of strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld.
In 2016 doet PAIS een geslaagde poging om wetgeving te introduceren. De Staten gingen akkoord met het wetsvoorstel om ministers financieel aansprakelijk te kunnen stellen.
Ik heb lang gezocht op https://gobiernu.cw/nl/themas/wet-regelgeving/, maar het betreffende wetsvoorstel is niet te vinden. Het is dus maar de vraag of-t-ie ooit is gepubliceerd en wetskracht heeft.
Civielrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
Het civiele recht biedt wel aanknopingspunten voor het Land om bestuurders en gewezen bestuurders aansprakelijk te stellen voor onrechtmatig handelen. Een rechtsvordering tot vergoeding van de geleden schade kan het Land baseren op het Burgerlijk Wetboek.
Er ligt ook een arrest van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie waarin het Hof overweegt dat als een orgaan van de overheid zoals een minister zijn wettelijke bevoegdheden overschrijdt, deze gedraging aan hem persoonlijk kan worden toegerekend.
Zeker als er onaanvaardbare risico’s zijn genomen, kan er sprake zijn van wanbeleid. Maar de Raad van Advies zegt wel dat hier de controlerende, corrigerende en sanctionerende taak in eerste instantie bij de Staten ligt en niet te snel moet worden overgelaten aan de rechterlijke macht.
Strafrechtelijke ministeriële aansprakelijkheid
Een minister kan ook verantwoording afleggen langs de strafrechtelijke weg. De vervolging van een minister die van een ambtsmisdrijf wordt verdacht, vindt plaats volgens de regels van het strafprocesrecht. Een bijzonderheid daarbij is dat niet de Officier van Justitie, maar de Procureur Generaal het Openbaar Ministerie in Eerste Aanleg en uiteraard ook in hoger beroep vertegenwoordigt.
In tegenstelling tot de politieke- en financiële ministeriële verantwoordelijkheid die tussentijdse controle en ingrijpen door de Staten mogelijk maken, is de strafrechtelijke weg net als de civielrechtelijke verantwoordelijkheid een ingrijpen achteraf, wanneer de schade al is aangericht.
Klokkenluiders
Ambtenaren zouden moeten worden gestimuleerd om vermoedens van misstanden bij overheidsorganisaties en ministers te melden. De huidige klokkenluidersregeling dient nog geen afdoende bescherming tegen eventueel rechtspositioneel of ander nadeel. Dat zou volgens de Raad van Advies opgelost kunnen worden door het instellen van een onafhankelijke commissie die onder omstandigheden klachten ontvangt en in behandeling neemt.
Daarnaast kan de regeling uitgebreid worden met de mogelijkheid voor ex-ambtenaren om binnen een bepaalde termijn nadat zij de ambtelijke organisatie hebben verlaten, alsnog melding van een vermoedelijke misstand te kunnen doen.
Persoonlijke financiële aansprakelijkheid
Civiel- en strafrechtelijk zijn er dus mogelijkheden om ministers aan te pakken, maar financieel niet. Omdat dat in Aruba wel kan, adviseert de Raad van Advies in 2013 om het voorbeeld van Aruba te volgen en de ministers persoonlijk aansprakelijk te kunnen stellen voor onrechtmatig financieel beheer.
In Aruba is een minister uitsluitend bevoegd om op naam en voor rekening van het land kosten te maken, indien hij daartoe is gemachtigd in de landsverordening tot vaststelling van de begroting van zijn ministerie voor het betreffende dienstjaar.
Als de minister in strijd daarmee heeft gehandeld kan hij persoonlijk aansprakelijk wordt gesteld voor de financiële gevolgen voor het land.
De financiële aansprakelijkheidsproblematiek is onderzocht op zijn juridische en politieke merites en de politieke partij PAIS heeft in augustus 2016 met succes een wetsvoorstel door de Staten geloodst. Minister José Jardim van Financiën zegde toe de wet zo snel mogelijk in de ministerraad te bespreken om deze daarna te publiceren. Maar dat is – voor zover na is te gaan – nooit gebeurd.
De Staten zouden Alex Rosaria – de initiatiefnemer – aan kunnen schieten en met het wetsvoorstel van toen, de huidige ploeg in Fòrti nu aan het werk zetten. Maar of die dat wil of aandurft is nog maar de vraag. Het mes snijdt tot dusver aan twee kanten.
